A maior compreensão da política externa como política pública perpassa a percepção de que a formulação e a execução da política externa deixam de estar concentradas exclusivamente no Ministério das Relações Exteriores (MRE), passando a ser um “lugar de ação política” cada vez mais democratizado, e de que as políticas interna e externa compõem um continuum de processo decisório.
Podem ser apontados alguns motivos que justificam a pressão por maior abertura da política externa brasileira. Autores mencionam, por exemplo, a obsolescência do modelo de substituição de importações, que leva ao aprofundamento das relações internacionais do país; a expansão e consolidação das Relações Internacionais enquanto campo do conhecimento no Brasil; a atuação mais ativa de stakeholders domésticos na arena externa; e pressões internas do Executivo Federal, no plano político-partidário e aquelas oriundas das segmentações do próprio Itamaraty. Para Lima, a abertura do processo decisório em política externa está relacionada aos impactos distributivos internos de determinada ação externa, especialmente quando há resultados assimétricos para os diversos setores da sociedade, o que atribui aos processos de liberalização política e abertura econômica.
A política externa não é competência exclusiva do Itamaraty, no que se refere ao processo tanto de formulação quanto de execução. Afinal, o MRE é, como qualquer outro ministério, órgão acessório da Presidência da República. Conforme a Lei 14.600/2023, ao MRE, competem, entre outras áreas, a assistência direta e imediata ao presidente nas relações com Estados estrangeiros e com organizações internacionais; a política internacional; as relações diplomáticas e os serviços consulares; a coordenação da participação do governo brasileiro em negociações políticas, comerciais, econômicas, financeiras, técnicas e culturais com Estados estrangeiros e com organizações internacionais, em articulação com os demais órgãos competentes; a representação do Estado em cortes internacionais e órgãos correlatos e, em articulação com a Advocacia-Geral da União, coordenação da defesa do Estado em litígios e contenciosos internacionais, ouvidos os demais órgãos que possam ter competência sobre a matéria; os programas de cooperação internacional; a coordenação das atividades desenvolvidas pelas assessorias internacionais dos órgãos e das entidades da administração pública federal, inclusive a negociação de tratados, de convenções, de memorandos de entendimento e de demais atos internacionais; a promoção do comércio exterior, de investimentos e da competitividade internacional do País, em coordenação com as políticas governamentais de comércio exterior; e o apoio à formulação e à execução da Política Nacional de Migrações, Refúgio e Apatridia. Ademais, o MRE integra o Conselho de Defesa Nacional.
A própria Presidência da República mantém estrutura própria para a formulação e a execução da política externa e realiza diplomacia presidencial. A Assessoria Especial do Presidente da República assiste direta e indiretamente o presidente no desempenho de suas atribuições, especialmente em temas estratégicos relativos à política externa e à soberania nacional, por meio, por exemplo, da elaboração de estudos e realização contatos determinados pelo PR em assuntos que subsidiem a estratégia e a coordenação de ações com entidades e personalidades estrangeiras e com outros interlocutores na área internacional, bem como da elaboração de material de informação e de apoio para encontros e audiências do PR com autoridades e personalidades estrangeiras, em articulação com o Gabinete Pessoal do Presidente da República, e da participação no planejamento, na preparação e na execução dos encontros internacionais do PR, no País e no exterior, em articulação com os demais órgãos competentes. Compete à União, não apenas ao Executivo, “manter relações com Estados estrangeiros e participar de organizações internacionais”, de modo que não se pode esquecer da diplomacia parlamentar (por meio de grupos parlamentares mistos com representantes de outros países, da participação na União Interparlamentar ou em órgãos parlamentares de organizações internacionais), assim como a participação dos outros Poderes em atos relacionados à política exterior (existência de comissões dedicadas a relações exteriores – e defesa nacional – nas duas Casas do Parlamento, sabatinas de embaixadores, aprovação de tratados com compromissos gravosos, audiências públicas, controle de legalidade de atos internacionais). Recorda-se a diplomacia das demais esferas da Federação (paradiplomacia), dentro das limitações legais existentes. Para ambos os casos (Congresso Nacional e outras esferas da Federação), o MRE possui Assessoria Especial de Assuntos Parlamentares e Federativos (AFEPA), assim como, para lidar diretamente com governos e cidadãos em nível local, possui nove Escritórios Regionais (com o recente fechamento do escritório em Santa Catarina e abertura no Mato Grosso do Sul), os quais são coordenados por aquela Assessoria.
Ministérios, autarquias federais e outros órgãos, inclusive dos demais Poderes, possuem assessorias internacionais. Compete ao Itamaraty a coordenação das atividades desenvolvidas pelas assessorias internacionais dos órgãos e das entidades da administração pública federal, incluindo a coordenação das atividades de cooperação técnica e humanitária internacional por meio da Agência Brasileira de Cooperação (ABC, para mais informações a respeito da ABC e da cooperação internacional brasileira, ver capítulo 8). Algumas decisões com impactos em política exterior são tomadas por colegiados, que contam com a participação ou a coordenação do MRE.Salientam-se, ainda, as adidâncias de diversos órgãos federais, como Ministério da Defesa, Receita Federal, Polícia Federal, Ministério da Agricultura e Agência Brasileira de Inteligência (ABIN), em representações brasileiras no exterior.
A diversificação de temas e atores que mencionamos, ocasionada pelo processo de redemocratização e pela ampliação da agenda internacional, faz com que a política externa, nessa nova configuração, conviva com “hierarquias, assimetrias e competências distintas”, nas palavras de Milani & Pinheiro, que se materializam no contexto doméstico por meio de diversos modelos de interação política comuns a outras políticas públicas, como influência, participação, cooperação, conflito e resistência. Consequentemente, as escolhas sobre os interesses importantes da política externa brasileira se tornam profundamente politizadas, o que é particular da democracia, uma vez que há a sua abertura para o debate político.
A redemocratização do país desencadeou pressões por maior abertura e transparência em relação ao processo de tomada de decisão em política externa. Nesse sentido, podem ser elencadas medidas tomadas desde a década de 1990, como a permissão de acesso ao arquivo público do ministério como primeiro movimento de adequação do MRE aos compromissos de transparência expressos na Constituição, o que contribuiu para a elaboração de análises por parte dos pesquisadores. Em 1993, foram promovidos Ciclos de Seminários, ocasião na qual participavam das discussões acadêmicos, empresários, sindicalistas e diplomatas e que tratavam dos novos rumos da política externa e da necessidade de sua democratização.
O momento também é marcado pela formalização de outros canais de interlocução com a sociedade, especialmente a partir de temas econômicos e de promoção comercial como no caso da Seção Nacional de Coordenação dos Assuntos relativos à ALCA (SENALCA), criada em 1996, e da Seção Nacional de Coordenação dos Assuntos relativos às negociações MERCOSUL-União Europeia (SENEUROPA), criada em 2000, com o objetivo de coordenar as posições nacionais para os temas.
Segundo Camila Oliveira Santana, na questão ambiental estão as principais iniciativas de aproximação do MRE com outras instâncias da burocracia governamental e, mais recentemente, com a sociedade civil. A razão para a relevância da temática para a política externa seria o próprio momento do surgimento da problemática, que ganhou força no contexto nacional a partir dos debates multilaterais. Para a Rio-92, foi criada a Comissão Interministerial de Preparação da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CIMA), chefiada pela então também recém-criada Divisão do Meio Ambiente (DEMA) do MRE. A experiência se repetiu 20 anos após, com a Rio+20. Também no âmbito da Rio+20, o Itamaraty promoveu os Diálogos para o Desenvolvimento Sustentável, apoiado pelas Nações Unidas. Dois anos após a Rio+20, o MRE promoveu, pela primeira vez, consultas à sociedade, denominadas Consulta Clima, tendo como tema a Contribuição Nacionalmente Determinada (iNDC, na sigla em inglês) do Brasil ao então novo acordo sob a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC, na sigla em inglês), o Acordo de Paris. Cabe ressaltar que é a própria redação do Acordo que, a partir da inovação institucional do modelo bottom-up, mobiliza as estruturas domésticas, governamentais e não governamentais em torno do que é possível atingir em termos de redução de emissões.
Na década de 2000, a ascensão de um partido progressista e ligado aos movimentos sociais ao poder daria novo impulso à agenda de abertura. Houve alterações no concurso público para ingresso na carreira diplomática, com ampliação significativa de profissionais no quadro. Além disso, fruto da visibilidade internacional do Brasil e da significativa importância da política externa para o período, o chanceler Celso Amorim também passou a marcar presença nos variados meios de comunicação, contribuindo para a emergência da opinião pública para os temas de política externa. Foram criados, ainda, meios para interlocução com prefeitos, líderes de movimentos sociais, acadêmicos e outros diplomatas da América do Sul. A FUNAG, igualmente, promoveu grande interlocução, sobretudo com a academia de Relações Internacionais, com a publicação de títulos, promoção de cursos e eventos, criação de bibliotecas e distribuição de livros. Finalmente, em 2009, foi criado o canal oficial do MRE no YouTube. Atualmente, o canal do MRE no Youtube conta com 42,2 mil inscritos, 1,6 mil vídeos publicados e quase 3,6 milhões de visualizações.
Mesmo no âmbito do MERCOSUL, o Brasil buscou incentivar a participação de setores da população. Em 2008, foi criado o Programa MERCOSUL Social Participativo (PMSP), por decreto presidencial, e coordenado pela Secretaria-Geral da Presidência (SGPR), que constituiu um espaço institucionalizado para o debate participativo, com diversidade e representatividade de participantes. O PMSP contava com um Conselho e reuniões periódicas, nas quais representantes da sociedade civil participaram e encaminharam propostas para as Cúpulas Presidenciais do MERCOSUL. Outro exemplo de participação da sociedade civil no âmbito do MERCOSUL foi a Rede Especializada de Agricultura Familiar (REAF), criada em 2004.
No campo dos direitos humanos, houve um diálogo e uma coordenação de diferentes atores não governamentais domésticos com o Itamaraty, a Presidência, o Ministério da Justiça, o Congresso e diferentes secretarias especiais, de modo que novos arranjos institucionais mais abertos foram construídos para permitir e ampliar as discussões sobre direitos humanos na política externa. Um exemplo disso foi a criação, em 2005, do Comitê Brasileiro de Direitos Humanos e Política Externa (CBDHPE), que buscou discutir posições internacionais, ao passo que conduzia “o fortalecimento da participação cidadã e do controle democrático da política externa brasileira”, nas palavras de Milani, mediante uma coalizão de entidades da sociedade civil e do governo. A respeito da questão racial, o processo decisório da política externa brasileira contou com a participação e a influência do Movimento Negro como ator importante, cujo diálogo com o Itamaraty e o Executivo contribuiu para o aumento da temática em questões internacionais, em diversos ministérios.
Na década seguinte, o processo de abertura continuaria, a despeito de alguns retrocessos observados. Em 2014, o MRE realizou os Diálogos sobre Política Externa, uma série de encontros que envolviam “além de entidades públicas, representantes da academia, da imprensa, dos movimentos sociais, de organizações não governamentais, dos sindicatos e do empresariado” e que tinham como um dos objetivos subsidiar a elaboração de um Livro Branco de Política Externa, que não chegou a ser publicado. No mesmo período, a definição da posição brasileira relativa à Agenda 2030, referente aos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável, também decorreu de amplo debate interministerial e com participação da sociedade civil.
Além disso, o MRE cumpriria integralmente a Lei de Acesso à Informação, recebendo, até maio de 2023, 10.175 pedidos recebidos, e ocupa 29ª posição dentre os 319 órgãos que responderam aos requerimentos de acesso à informação. Desses pedidos, 58,32% tiveram acesso cedido, 7,95% acesso parcialmente cedido, enquanto 18,08% tiveram acesso negado.
Sobre as estruturas deliberativas colegiadas internas ao MRE, as normativas que versam sobre a organização administrativa nos anos de 2016, 2019 e 2022 preveem o “Conselho de Política Externa”, que tinha dentre os objetivos assegurar a unidade interna do MRE e aconselhar as autoridades políticas envolvidas pela formulação e execução da política externa. O Conselho, entretanto, foi extinto em 2023.
Conforme Camila Oliveira Santana, recentemente, a fim de fomentar a transparência e o controle social e, assim, a participação cidadã nas atividades do MRE, observa-se a implementação do Plano de Dados Abertos (PDA) do MRE, a partir da criação da Política de Dados Abertos do Poder Executivo Federal. Desde a sua criação, foram dois Planos publicados, para os biênios 2016-2017 e 2021-2023. De acordo com o último documento, o escopo do PDA foi ampliado, a partir do decreto que institui a estratégia de Governo Digital, “com o objetivo de aumentar a pontuação do Brasil nos critérios de quantidade (disponibilidade) e qualidade (acessibilidade) das bases de dados do índice organizado pela OCDE, até 2022”. Para o último PDA, o MRE elaborou sua primeira consulta pública.