Pode-se estabelecer como marco inicial para os regimes de controle de armas de destruição em massa (ADM) o Acordo de Estrasburgo (1675), entre França e o Sacro Império Romano-Germânico, o primeiro a banir uma categoria de arma química (munição envenenada). A Declaração de São Petersburgo (1868) proíbe a utilização de projéteis com carga explosiva ou substâncias incendiárias. A Convenção de Bruxelas sobre o Direito e os Costumes de Guerra (1874), que nunca entrou em vigor, proibiu quaisquer tipos de armas envenenadas. Nas décadas anteriores, armas químicas foram usadas em diversos conflitos, como a Guerra da Crimeia e a Guerra Civil Americana.
Na passagem para o século XX, a questão foi incluída nas Convenções da Haia sobre a Resolução Pacífica de Controvérsias Internacionais. A Convenção da Haia de 1899 continha disciplina sobre o uso de projéteis capazes de provocar asfixia, enquanto a Convenção da Haia de 1907 estendeu a proibição a qualquer arma envenenada. Ambos os lados em conflito usaram intensivamente agentes químicos (gás mostarda, fosgênio e gás cloro) e biológicos (antrax) durante a Primeira Guerra Mundial, responsável pela parte significativa das mortes e ferimentos durante o conflito. O Tratado de Versalhes (1919) proibiu o uso de gases venenosos na Alemanha. Na Conferência Naval de Washington (1922), chegou-se a assinar acordo sobre uso de submarinos e gases nocivos em guerra, que não prosperou por oposição francesa.
O antecedente mais importante dos regimes de controle de armas biológicas e armas químicas é o Protocolo de Genebra sobre a Proibição do Uso na Guerra de Agentes Asfixiantes, Venenos e de outros Gases e de Métodos Bacteriológicos (1925), em vigor desde 1928. É originalmente um Protocolo à Convenção sobre a Supervisão do Comércio Internacional de Armas e Munições e de Material Militar, assinada no mesmo dia, mas que não entrou em vigor. Apesar de tratar da proibição do uso, o protocolo não versa sobre produção, armazenamento, estocagem ou transferência destas armas. Tampouco foi capaz de impedir o uso de armas químicas e biológicas nas décadas de 1920 e 1930, nem a produção em escala industrial dessas armas e seu uso durante a Segunda Guerra Mundial (embora tenham sido pouco usadas em combates, foram vastamente usadas contra não combatentes, como no caso das câmaras de gás). O documento foi objeto de diversas reservas de partes que indicavam que só aplicariam a proibição no que diz respeito a outras partes e que poderiam, em retaliação, recorrer ao uso caso fossem atacadas com esse tipo de arma (não havia sequer proibição explícita no corpo do texto sobre os elementos suscitados por essas reservas). O documento tampouco proíbe uso por uma parte no contexto de guerra civil. Está em vigor até hoje e tem 146 Partes (Estados africanos são as principais ausências). O Brasil é parte, sem reservas, desde 1970 (embora tenha sido signatário original).
As negociações de desarmamento após a Segunda Guerra Mundial trataram originalmente das armas biológicas e químicas em conjunto (vide a Resolução 1, de 1946, da AGNU, que estabelece comissão para lidar com o problema da energia atômica e se refere à eliminação dos arsenais atômicos nacionais e de outras ADM). No entanto, essas discussões permaneceram inconclusivas por muitos anos.
Logo depois que os Estados finalizaram as negociações do Tratado de Não Proliferação de Armas Nucleares (TNP) em 1968, uma iniciativa do Reino Unido ajudou a pavimentar o caminho para superar o impasse nas discussões sobre armas químicas e biológicas. O Reino Unido apresentou um documento de trabalho à Conferência do Comitê de Dezoito Nações sobre Desarmamento em Genebra, que propôs separar a consideração de armas biológicas de armas químicas e concentrar-se primeiro nas primeiras. Em 1969, os Estados Unidos (EUA) anunciaram a decisão de extinguir unilateralmente o programa de desenvolvimento dessas armas e de destruir seus estoques, mesmo ano em que o Reino Unido e países do Pacto de Varsóvia apresentaram propostas distintas de banimento dessa categoria de armamentos. Essa decisão contribuiu fundamentalmente para a elaboração e conclusão de uma convenção nesse sentido. À medida que as negociações progrediam, tanto os EUA quanto a União Soviética (URSS) introduziram projetos de convenções idênticos, mas separados, à Conferência do Comitê no início de agosto de 1971.
A Convenção sobre a Proibição do Desenvolvimento, Produção e Estocagem de Armas Bacteriológicas (Biológicas) e à Base de Toxinas e sua Destruição, ou, de maneira sintética, Convenção sobre a Proibição de Armas Biológicas (CPAB), foi aberta à assinatura dos Estados em 1972 e entrou em vigor em 1975, com duração indefinida. O Brasil a ratificou em 1973 e a promulgação interna se deu em 1976. Possui 187 Partes, sendo ausências notórias países como Israel, Egito, Síria e Somália.
A CPAB foi o primeiro instrumento adotado, no campo do desarmamento, que baniu uma categoria inteira de ADM. A convenção obriga suas partes a destruírem os estoques e vetores de “agentes microbiológicos e outros agentes biológicos e toxinas em seu poder, qualquer que seja seu método de produção, em tipos e quantidades que não tenham justificação profilática, de proteção ou outras finalidades pacíficas”, além do “armamento, equipamento ou meios de lançamento destinados ao uso desses agentes ou toxinas para finalidades hostis ou em conflito armado”. Complementarmente, os Estados Partes da convenção se obrigaram a não assistir ou estimular a produção e aquisição de armas biológicas por outrem, e a adotar medidas domésticas para a implementação dos objetivos do instrumento. A convenção não estabeleceu um sistema de verificação por meio de uma organização internacional especializada, capaz de realizar inspeções e comprovar o cumprimento dos compromissos assumidos.
O Conselho de Segurança das Nações Unidas (CSNU) pode investigar reclamações no âmbito da convenção, mas esse poder nunca foi invocado. Nas últimas duas décadas, a Assembleia Geral das Nações Unidas (AGNU) vem aprovando resoluções anuais sobre o estado de implementação da convenção. A mais recente foi a A/RES/79/78, de dezembro de 2024, acompanha de outra (A/RES/79/79), que faz referência à criação de um mecanismo especializado junto à CPAB.
O principal órgão vinculado à CPAB é a Conferência de Revisão. De acordo com o Artigo XII da CPAB, as Conferências de Revisão têm o objetivo de examinar seu funcionamento para assegurar que os propósitos do preâmbulo estejam sendo realizados e as disposições do corpo de texto estejam sendo implementadas. Desde que a convenção entrou em vigor, em 1975, nove Conferências de Revisão foram realizadas: em 1980, 1986, 1991, 1996, 2001/2002, 2006, 2011, 2016 e 2022. A Nona Conferência de Revisão aconteceu entre 28 de novembro e 16 de dezembro de 2022 e contou com a participação de 137 Estados Partes, além de dois Estados signatários que não são partes (Egito e Síria) e quatro Estados não signatários (Comores, Djibuti, Israel e Sudão do Sul) – as duas últimas categorias não têm poder decisório. Decidiu-se manter reuniões anuais dos Estados Partes entre 2023 e 2026, como vem sendo a prática desde a 2002, antecedidas de reuniões de especialistas; realizar a 10ª Conferência de Revisão até 2027; promover a universalização da CPAB; e renovar o mandato da Unidade de Apoio à Implementação (Implementation Support Unit – ISU) até 2027. Também se decidiu estabelecer um grupo de trabalho sobre o fortalecimento da CPAB, englobando aspectos como cooperação internacional segundo o Artigo X da convenção; desenvolvimentos científicos e tecnológicos; construção de confiança e transparência; cumprimento e verificação; implementação nacional; assistência, resposta e preparo; e arranjos organizacionais, institucionais e financeiros. O embaixador brasileiro Frederico Duque Estrada Meyer foi eleito, em agosto de 2024, presidente do Grupo de Trabalho sobre o Fortalecimento da CPAB. O grupo de trabalho debate medidas de assistência, resposta e prontidão ante eventuais incidentes que envolvam o uso de armas biológicas. O grupo examina, ademais, possibilidades para o desenvolvimento de mecanismos de cooperação internacional e de troca de informações sobre avanços científicos e tecnológicos relevantes para o mandato da CPAB.
Existem, ainda, vinculados à implementação da CPAB, alguns grupos ad hoc. Entre 1994 e 2001, criado por uma conferência especial, funcionou um grupo para considerar medidas para fortalecer a CPAB, inclusive por meio da negociação de instrumento vinculante, cuja minuta não foi adiante na 5ª Conferência de Revisão. Também já houve grupos ad hoc de especialistas governamentais para examinar medidas de verificação de uma perspectiva técnico-científica e de especialistas técnicos e científicos para negociar modalidades de intercâmbio de informações. A CPAB não dispõe de secretariado próprio. Sua implementação é auxiliada pelo Escritório de Assuntos de Desarmamento das Nações Unidas (UNODA, na sigla em inglês), em Genebra, com três funcionários que atuam na ISU.
Em emenda do Estatuto de Roma, que criou o Tribunal Penal Internacional (TPI, 1998), as experiências biológicas, como expressões de tortura ou de outros tratamentos desumanos, foram incluídas no rol de crimes de guerra. Não há, entretanto, a tipificação da utilização das armas biológicas como algum dos crimes sob jurisdição do TPI.
Com a notável exceção da utilização pelo Japão na Manchúria[1], ao lado de armas químicas, entre as décadas de 1930 e 1940, não há registro de uso de armas biológicas em grande escala em conflitos após a Primeira Guerra Mundial, inclusive devido às evidentes limitações técnicas, a mais importante das quais é a dificuldade de conter os efeitos dos agentes biológicos uma vez liberados no ambiente. Apesar disso, vale mencionar que, na década de 1970, apesar de ter ratificado a CPAB, a URSS desenvolveu programa de armas biológicas conhecido como Biopreparat.
Um desafio particular ao regime de desarmamento das armas biológicas é a inexistência de organização para monitorar e implementar a CPAB. Embora a convenção obrigue suas partes a destruírem os estoques existentes, ela não estabeleceu, ao contrário da Convenção sobre a Proibição de Armas Químicas (CPAQ), um sistema de verificação a cargo de uma organização internacional, como é a Organização para a Proibição de Armas Químicas (OPAQ), encarregada de assistir em sua implementação ou realizar inspeções para comprovar o cumprimento das obrigações assumidas pelas partes. As tentativas levadas a cabo na década de 1990 para sanar essa deficiência não tiveram êxito. Antes disso, a Segunda Conferência de Revisão (1986) acordou que os Estados Partes deveriam implementar uma série de medidas de construção de confiança (CBM, na sigla em inglês) a fim de prevenir ou reduzir a ocorrência de ambiguidades, dúvidas e suspeitas e para melhorar a cooperação internacional no campo de atividades biológicas pacíficas. Muitos Estados Partes passaram a dedicar atenção à coordenação de esforços e troca de informações para aperfeiçoar a implementação em suas respectivas jurisdições nacionais. As CBM foram expandidas pela Terceira Conferência de Revisão (1991). Finalmente, a Sexta Conferência de Revisão da Implementação da Convenção (2006) adotou a decisão de estabelecer uma unidade de apoio à implementação – a ISU –, que tem entre suas atribuições oferecer apoio e assistência à administração da convenção, à implementação pelas Partes, às medidas de fortalecimento da confiança e à obtenção da universalidade de adesões. Ademais, administra o banco de dados para solicitações e ofertas de assistência e facilita a troca de informações, além de apoiar os esforços dos Estados Partes para implementar as decisões e recomendações da Conferência de Revisão. Não tem, entretanto, a faculdade de realizar inspeções. A ISU vem funcionando, desde então, em Genebra, sob a orientação do UNODA. A Nona Conferência de Revisão renovou o mandato da ISU até 2027.
Outro desafio que se aplica ao regime é a resistência ou o não desmantelamento de arsenais de países com obrigação para fazê-lo. Em novembro de 2001, os EUA acusaram publicamente o Iraque, assim como a Coreia do Norte, de violar os termos da convenção. Washington também expressou preocupação com o cumprimento por parte de Irã, Líbia e Síria (não Parte). Os próprios EUA levantaram preocupações em 2001 sobre se algumas de suas atividades, aparentemente conduzidas como parte de seu programa de biodefesa, são permitidas pela convenção. Em 2002, Washington acrescentou Cuba, também um Estado Parte, à sua lista de países que realizam atividades que violam a convenção. Em um relatório de 2017 sobre a conformidade com a convenção, os EUA indicaram que a Rússia era o único estado a ter problemas de conformidade pendentes. Relatórios anteriores dos departamentos de Estado e de Defesa dos EUA alegaram que a China manteve um programa de armas biológicas ofensivas em pequena escala (e também químicas), mesmo depois de ingressar na CPAB, e que entidades chinesas transferiram armas biológicas controladas para nações de risco de proliferação, como o Irã. Em um relatório de abril de 2024, o Departamento de Estados dos EUA afirmou que a Coreia do Norte e a Rússia teriam programas de armas biológicas ofensivas, ao passo que a China e o Irã perseguiriam atividades biológicas que poderiam potencialmente (uso dual potencial) ser direcionadas para a produção de armas. Pode-se mencionar, ainda, as manifestações de preocupação de diferentes países com o potencial do manejo e do uso de armas biológicas, no contexto da pandemia de COVID-19, para o desencadeamento de surtos ou pandemias.
Desde os anos 1950, começou-se a discutir a possibilidade de assinatura de tratados que proibissem todos os tipos de armamento que utilizam compostos químicos, mas sem o estabelecimento de negociações efetivas a respeito. A partir de 1980, a Conferência do Desarmamento dedicou grande parte de sua atenção à elaboração de uma convenção abrangente de proibição do desenvolvimento, da fabricação, do armazenamento e do uso de armas químicas, e de sua destruição por parte dos que as possuíam. Em 1992, um projeto de convenção foi formalmente adotado pela Conferência do Desarmamento.
A Convenção Internacional sobre a Proibição do Desenvolvimento, Produção, Estocagem e Uso de Armas Químicas e sobre a Destruição das Armas Químicas Existentes no Mundo, ou Convenção sobre a Proibição de Armas Químicas (CPAQ), foi aberta à assinatura dos Estados em 1993 e entrou em vigor em 1997. O Brasil a ratificou em 1996 e a promulgou em 1999. Possui 193 Partes. Não são Partes Israel, Egito, Sudão do Sul e Coreia do Norte.