O governo de Juscelino Kubitschek (JK), que teve início após período de tensões que quase inviabilizaram sua posse, viria a tornar-se inflexão desenvolvimentista brasileira, o que teve na construção de Brasília seu símbolo máximo. Entretanto, a gestão de JK também teve na sua política externa componente que a caracterizou como espécie de transição entre a inserção americanista, praticada pelos governos Dutra e Café Filho, e à postura autônoma preconizada pela Política Externa Independente (PEI) de Jânio Quadros (para análise aprofundada do governo Jânio Quadros e da PEI, ver a seção específica neste capítulo).
Em seu governo, JK teve três ministros das Relações Exteriores[1] e sua política externa já adotaria boa parte dos objetivos e princípios da PEI, em iniciativas em âmbito hemisférico e global, em um contexto de desestalinização da política externa e diversificação de parceiros comerciais.
Para compreensão do significado da política externa empreendida pelo governo de Juscelino, é importante estabelecer paralelos com os governos anteriores, especialmente o de Café Filho (1954-1955), mas também o de Eurico Gaspar Dutra (1946-1951).
O centro da comparação com governos anteriores envolve duas posições relativas aos Estados Unidos (EUA): uma de alinhamento mais pronunciado e outra de sinalização de busca de autonomia. Tendo como parâmetro as posições adotadas pelo governo JK, é possível, em primeiro momento, estabelecer os pontos de inflexão com relação aos governos anteriores de matriz americanista. O governo Dutra, conduzido em contexto de tensão entre liberais-associacionistas e nacionalistas, teve como foco inicial a manutenção das relações especiais com os EUA, desenvolvidas mediante barganha nacionalista no marco da Segunda Guerra – contudo, as condições favoráveis não mais existiam, o que foi chamado “alinhamento sem recompensa”, por Gerson Moura, ou ainda de “alinhamento sem restrições”, por Eugênio Vargas Garcia; com Café Filho, repetiu-se um momento de forte alinhamento aos EUA, que Letícia Pinheiro designou como fase de “americanismo pragmático”, enquanto Monica Hirst e Paulo Fagundes Vizentini adotam a classificação de “alinhamento automático”. No contexto externo, uma diferença que começava a aparecer entre os períodos dos governos anteriores e o de JK diz respeito à percepção da América Latina como lócus de segurança para os EUA: no período até Café Filho, os EUA priorizavam a Europa e a Ásia, regiões vistas como ameaçadas pelo comunismo; a América Latina só apareceria para os radares de Washington na década de 1950, em processo que ganharia corpo com a Revolução Cubana, em 1959.
Há também pontos de continuidade, que fazem com que os governos Dutra e Café Filho sejam convergentes com as condutas adotadas pela política externa de JK. Um exemplo diz respeito à defesa dos interesses dos países em desenvolvimento, como na Conferência de Havana, quando o governo Dutra atuou na defesa do direito de discriminar produtos e se opôs a regimes tarifários preferenciais, entre outras medidas que iam contra a posição dos EUA. Dentro do contexto interamericano, havia o foco no combate ao comunismo, apesar da diferença de enfoques entre Dutra, Café Filho e JK (no marco da proposta da Operação Pan-Americana – OPA). O interesse no desenvolvimento também foi linha comum, como indicam a criação da Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), em 1948, do Instituto Superior de Estudos Brasileiros (ISEB), com Hélio Jaguaribe, e da presença do Brasil, de forma indireta, na Conferência de Bandung, em 1955, além da OPA, sob JK.
O cenário externo, diferente do dos governos anteriores, impôs novos condicionantes à política externa de JK. No governo Dutra, as ações acabaram condicionadas e limitadas pelo cenário do imediato pós-Segunda Guerra Mundial, sobretudo a postura dos EUA para com a América Latina, tida à época como região de menor ameaça para expansão do comunismo, por estar sob esfera de influência norte-americana e distante geograficamente da União Soviética (URSS). Ao longo da década de 1950, em especial nos seus anos finais, alguns eventos fariam emergir o espectro comunista, a exemplo da Revolução Cubana e da crise na República Dominicana, com o ditador Rafael Trujillo tendo planos de atacar Cuba e Venezuela. Os países da América Latina, sobretudo na América Central, passavam por instabilidade econômica e profunda crise política.
Outro ponto importante para condicionamento da política externa brasileira sob JK diz respeito à questão do café. À época, o Brasil ainda dependia em grande medida do mercado norte-americano e a situação brasileira se fragilizava com a redução do preço do grão, decorrente do aumento da concorrência ao redor do mundo. Na Europa, a criação da Comunidade Econômica Europeia (CEE) trouxe consigo a adoção de uma política agrícola protecionista e, no caso específico do café, marcada por acordos firmados com as então colônias africanas. Esse quadro levaria a medidas como o Convênio do México, firmado em 1957 para instituir quotas de exportação e evitar queda dos preços, e a realização da Conferência Internacional do Café, em janeiro de 1958, que contou com a presença de treze países da América Latina, além de Portugal, servindo como base para a futura Organização Internacional do Café (OIC). Também seriam consequências o Convênio Latino-Americano, de outubro de 1958, e o Convênio Internacional do Café, de outubro de 1959, ambos concebidos para limitar vendas no mercado mundial, distribuir exportações equitativamente e fomentar consumo interno e externo mediante propaganda.
A atuação diplomática do Brasil, em âmbito hemisférico teve nos EUA sua referência de maior influência. Antes mesmo da posse de JK, em janeiro de 1956, o presidente eleito encontrou-se com Eisenhower. No último dia de janeiro, JK foi empossado em cerimônia que contou com a presença do vice-presidente dos EUA, Richard Nixon. Na mesma ocasião, os presidentes visitaram a usina da CSN em Volta Redonda, com Nixon anunciando empréstimo para investimentos na siderúrgica. Na área militar, é possível mencionar iniciativas de cooperação, como o uso do território brasileiro como base para lançamentos de foguetes americanos, em 1957, além de pedido de porta-aviões feito pelo Brasil. No campo econômico, é possível mencionar o Plano Lopes-Campos, de 1959, a busca de empréstimos junto aos EUA. O contexto internacional era desfavorável, com o Fundo Monetário Internacional (FMI) opondo-se ao Plano de Metas e estipulando demandas ortodoxas, em processo que, com a demora na obtenção de respostas por parte do Fundo, levaria à ruptura em julho de 1959, que só seria interrompida em maio de 1960, com a concessão de novo empréstimo ao Brasil. Em fevereiro de 1960, Eisenhower esteve no Brasil, em visita cuja pauta incluiu a potencialização do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), a estabilização de preços e mercados, a criação de institutos americanos, a formação de equipes interamericanas, além da discussão da questão cubana.
Em âmbito interamericano, é possível mencionar a participação de JK na Conferência de Chefes de Estado Americanos comemorativa dos 130 anos do Congresso do Panamá e as reuniões de consulta entre chanceleres, a exemplo da V Reunião, em setembro de 1959, que produziu a Declaração de Santiago. Em seu texto, a Declaração teve dois pontos fundamentais: repúdio a governos que assumem o poder através do uso da força; e reafirmação dos princípios democráticos e o respeito aos mandatos legislativos. Em agosto de 1960, duas novas reuniões de consulta (VI e VII) foram realizadas, ambas em San José da Costa Rica: a primeira tratou sobre ameaças de Trujillo à Venezuela, e a segunda sobre problema do relacionamento Cuba-EUA, para evitar que surgissem “novas Cubas”. Nesse contexto, o Brasil defendeu a conciliação e reiterou a importância da solidariedade interamericana, no marco da OPA.
O lançamento da OPA insere-se em um contexto de mobilização das oportunidades internacionais com o fito de atingir-se a superação do subdesenvolvimento, uma tendência já presente no governo Vargas e continuada durante a fase mais ativa da política externa do governo JK[2]. O Plano de Metas dependia do capital estrangeiro, de modo que a política externa detinha especial importância para o êxito do projeto desenvolvimentista empreendido por JK.
Vizentini divide a política externa do governo JK em dois momentos, sendo a OPA o ponto de transição entre ambas: a primeira fase (1956-1958), que o autor classifica como “desenvolvimentismo associado”, teria sido marcada pelo alinhamento automático em relação aos EUA; a segunda (a partir de 1958), pelo restabelecimento de uma “barganha diplomática” e por uma tendência nacionalista. Entre as principais medidas empreendidas durante o primeiro momento, destacam-se a visita de JK aos EUA e a países europeus (Países Baixos, Reino Unido, Luxemburgo, Bélgica, França, Alemanha Ocidental), em um contexto de grande esforço de atração de investimentos externos na agenda brasileira; a decidida convergência com o bloco ocidental[3], que implicou, inclusive, uma redução das relações comerciais com países socialistas; o tímido posicionamento nas questões coloniais, influenciado particularmente pela relação com Portugal[4]; o envio de contingente militar para compor a operação de paz da Organização das Nações Unidas (ONU), no contexto da crise do canal de Suez; a implementação de iniciativas bilaterais em relação à América Latina; e o alinhamento aos EUA, incluindo a instalação de base americana em Fernando de Noronha. O lançamento da OPA representa evento emblemático da alteração da política externa[5], que contou, igualmente, com a troca de ministro das relações exteriores – em 1958, Francisco Negrão de Lima assumiria o lugar antes ocupado por Macedo Soares[6]. A desafiadora conjuntura interna – compreendendo a queda da taxa de crescimento do PIB, a inflação e o endividamento – e externa – abrangendo a queda do preço internacional do café[7], a recessão estadunidense entre 1957-1958, a pressão do FMI e a celebração do Tratado de Roma em 1957[8], estimularam a mudança de orientação.
O sentimento antiamericanista fortemente presente na América Latina, no período, manifestou-se durante a visita de Nixon à região em 1958[9]. O vice-presidente dos EUA fora presenciar a posse do presidente Frondizi na Argentina e visitar outros Estados, contudo foi recebido com fortes manifestações populares contrárias à política dos EUA, particularmente em Lima e Caracas. O episódio seria utilizado pelo presidente brasileiro para reforçar a defesa de uma atualização das relações dos EUA com as nações latino-americanas, que haviam sido preteridas em meio à centralidade da reconstrução europeia na política externa estadunidense, consubstanciada no Plano Marshall.
De fato, a OPA tem origem após o envio de carta por JK ao presidente Einsenhower (maio de 1958), conforme sugestão de Augusto Schmidt. O documento defende a necessidade de superação do desenvolvimento, em interpretação não limitada apenas ao campo econômico, para o afastamento de ideologias exógenas e, para esse fim, a revisão do pan-americanismo é apresentada como ponto fulcral. A OPA proveria foro ideal para a reunião de mais alto nível político da região, possibilitando a discussão e adoção de medidas pragmáticas relativas ao financiamento externo, ao desenvolvimento de programas de assistência técnica, ao preço dos produtos de base e à atuação das instituições financeiras internacionais[10]. Amado Cervo e Clodoaldo Bueno afirmam que a OPA se fundamenta em três documentos basilares: o discurso de JK aos chefes de missões diplomáticas de países americanos acreditados no Rio de Janeiro, em junho de 1958[11]; aide-mémoire enviado aos governos americanos, em 9 de agosto de 1958[12]; e o relatório Estudos Econômicos da Operação Pan Americana[13], elaborado pelo Grupo de Trabalho do Departamento Econômico e Comercial do Itamaraty.
Ademais, a iniciativa pode ser dividida em três fases. Na primeira, período delimitado pelo envio da Carta a Eisenhower (28 de maio de 1958) e pela reunião informal de chanceleres em Washington (23 e 24 de setembro de 1958), houve esforços para a apresentação da operação aos países americanos. Na segunda fase, a partir decisão da criação do Comitê dos 21[14] até a Revolução Cubana (1 de janeiro de 1959), há atuação brasileira predominantemente no âmbito do mecanismo. Na terceira fase, a partir da Revolução Cubana, há alteração da política externa norte-americana.
Entre os pontos centrais da OPA, estavam: buscar capital privado e empréstimos externos; combate à inflação; estímulo à poupança e aos investimentos. Na máxima “formar ao lado do Ocidente, sem desejar constituir seu proletariado”, a OPA antecipava algumas diretrizes da PEI, como o desenvolvimento econômico conjugado ao social e a diversificação dos laços internacionais, ao mesmo tempo que o Brasil manteria a identidade de país americano. Contudo, a baixa receptividade da OPA pelos EUA levaria o Brasil à intensificação de estratégia que se aproximaria do autonomismo da PEI: a diversificação das relações comerciais. Essa diversificação, notadamente com países da Europa Ocidental e do Leste, incluindo a URSS, foi forma de pressionar os EUA por assistência econômica, nos primeiros passos de inserção autonomista na Guerra Fria.