O pilar de paz e segurança é um dos três fundacionais da Organização das Nações Unidas (ONU), ao lado dos direitos humanos e desenvolvimento sustentável. Embora um dos objetivos enunciados na Carta de São Francisco seja o de acabar com o flagelo da guerra, o que se tem verificado é o aumento das tensões geopolíticas e a dificuldade solucionar pacificamente as controvérsias. A natureza dos conflitos contemporâneos mudou, com a crescente internacionalização de conflitos internos, a multiplicação e fragmentação de grupos não estatais, e o fortalecimento da criminalidade organizada e do terrorismo. Proliferam conflitos e novos pontos de atrito decorrentes, por exemplo, da escassez de recursos hídricos e de terras férteis. Também são observados os possíveis impactos de catástrofes ambientais e a geração de novos fluxos migratórios.
Na reforma do pilar de paz e segurança[1] da ONU, prevalece a intenção de fortalecer os mecanismos de prevenção de conflitos e de constituição de uma paz sustentável. Além disso, passa a ser superada a compreensão institucional de que as atividades de consolidação da paz eram inerentes ao pós-conflito. Questões que vinculam o pilar de paz e segurança à mudança do clima também têm emergido nos processos de revisão. O impacto dos conflitos atuais sobre grupos sociais relevantes também tem sido abordado com mais destaque, como nos casos de ações de paz e segurança voltadas à proteção das mulheres, da juventude e de grupos étnicos minoritários. Nos processos de revisão do pilar de paz e segurança, também são recorrentes as referências à insuficiência de recursos para levar adiante ações de prevenção e consolidação da paz.
Os impactos da pandemia de COVID-19 foram especialmente graves nos países em conflito, atrasaram a implementação dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS, aumento da desigualdade, inefetividade das instituições estatais, danos à saúde mental), reverteram os ganhos em consolidação da paz e ressaltaram a necessidade de reconstruir melhor (build back better). Ademais, os apelos do secretário-geral das Nações Unidas (SGNU) para um cessar-fogo unilateral e cessação de hostilidades em todo o mundo, apoiados pelo Conselho de Segurança das Nações Unidas (CSNU) pela Resolução 2532, durante a pandemia, tiveram efeito pouco duradouro e não alteraram de maneira decisiva as condições em campo. A combinação desses desafios ameaça a implementação da Agenda 2030 e demanda a revisão do pilar de paz e segurança da ONU, para torná-lo mais maleável e ágil em responder a essas novas demandas.
O ciclo de reformas de 2015 teve início com a publicação dos relatórios do Painel Independente de Alto Nível sobre Operações de Paz e do Grupo de Aconselhamento de Peritos na Revisão da Arquitetura de Consolidação da Paz (Resoluções A/70/95-S/2015/446 e A/69/968-S/2015/490). As propostas de reforma e revisão do pilar de paz e segurança visam ao aperfeiçoamento das estruturas e das ações de prevenção, de gestão de crises e de consolidação da paz, tendo como objetivo a sustentação da paz, a efetividade das operações de paz e o fortalecimento da inter-relação entre os pilares da ONU[2]. Essas propostas pretendem avançar no sentido de tornar o pilar mais coerente, pragmático e efetivo e de reduzir a fragmentação de esforços da ONU, que corroem a sua capacidade de responder eficientemente a crises. O objetivo geral da reforma do pilar de paz e segurança é aumentar sua capacidade de prevenir conflitos e de responder mais efetivamente a sinais de crise por meio, por exemplo, da mediação e da construção das capacidades nacionais.
Desde o início do seu mandato como SGNU, em 2017, António Guterres tem defendido reformas na ONU, com destaque para a área de paz e segurança, além dos eixos de desenvolvimento e de gestão. A proposta de reforma de Guterres para o pilar de paz e segurança, no Secretariado (relatório circulado como documento A/72/525), lançada em 2017, inclui cinco elementos:
De acordo com a proposta, a reestruturação do pilar tem como objetivos valorizar a prevenção de conflitos e a sustentação da paz, aprimorar a efetividade e a coerência das operações de paz e das missões políticas especiais e alinhar o pilar de paz e segurança aos pilares de desenvolvimento e de direitos humanos. Entre essas mudanças não estruturais estão a aproximação entre o processo decisório e resultados, o fortalecimento de gerentes, maior transparência e eliminação de estruturas com competências interseccionadas. Em 2018, a Assembleia Geral das Nações Unidas (AGNU) conferiu mandato ao SGNU António Guterres para prosseguir com a reforma (A/RES/72/262 C).
Em 2019, a reforma promoveu a extinção do Departamento de Operações de Manutenção da Paz (DPKO, na sigla em inglês), que deu origem ao Departamento de Operações de Paz (DPO, na sigla em inglês), e a restruturação do Departamento de Assuntos Políticos (DPA, na sigla em inglês), que se tornou o Departamento de Assuntos Políticos e de Consolidação da Paz (DPPA, na sigla em inglês) para dar um aspecto mais holístico à prevenção e à solução de conflitos. A reforma também acarretou o fortalecimento do Escritório de Apoio à Consolidação da Paz (Peacebuilding Support Office, EACP), que foi dotado de capacidade adicional e permitiu maior integração entre as estruturas político-operacionais regionais, compartilhadas pelos dois departamentos[3], e a consolidação da paz. Outra instância criada foi o Standing Principal’s Group (SPG), que reúne os subsecretários-gerais para DPPA e para DPO e o SGNU, com a função de coordená-los e de promover coerência nas ações do Secretariado. O grupo reúne-se de forma ad hoc e pode ter a participação dos subsecretários-gerais dos departamentos de terrorismo e de desarmamento. Em 2020, o SGNU apresentou relatório à AGNU (A/75/202), em que revisa a implementação da reforma do pilar de paz e segurança.
O atual SGNU tem-se pronunciado no sentido de criar uma agenda de prevenção de conflitos revitalizada e abrangente, que seja capaz de concatenar o tema da paz e da segurança com igualdade de gênero, clima, desenvolvimento e direitos humanos. Graças ao plano de ação e estratégia de gênero, a proporção de mulheres presentes em reuniões da Comissão para Consolidação da Paz (CCP), para relatar situações, aumentou de 22% para 74%. Outra mudança provocada por esse plano de ação foi que a CCP conseguiu atrair sistematicamente mais atenção do CSNU às suas recomendações. Além disso, quase todas as resoluções da Comissão, entre outubro de 2020 e outubro de 2021, passaram a conter referências à consolidação da paz com medidas de gênero.
Como resultado da reforma do pilar, este tem melhores condições de prevenir conflitos violentos e de reduzir o sofrimento humano em larga escala. Há maior esforço em prevenção de conflitos e em capacidade de aviso antecipada. A maior unificação do pilar está aumentando a efetividade e a coerência da presença em campo, colocando soluções políticas no centro do trabalho da ONU. Com uma nova estrutura operacional, a organização consegue desenvolver e colocar em campo respostas flexíveis e ajustadas a cada caso particular. Nesse contexto, destaca-se a Ação para a Manutenção da Paz (A4P, na sigla em inglês), que busca promover os impactos positivos das operações de manutenção da paz. O relatório do SGNU de 2020 sobre revisão da consolidação da paz indicou alguns benefícios da reforma do pilar: por exemplo, em Burkina Faso, adotou-se um foco preventivo e multidimensional; e na República Centro-Africana (RCA), houve desembolso imediato de recursos do Fundo de Consolidação da Paz (FCP) após a assinatura de acordo de paz.
No contexto atual de guerra entre países europeus, crise energética e desestruturação das cadeias de suprimentos, o pilar de paz e segurança da ONU está novamente sob ataque. A próxima revisão desse pilar e da arquitetura de consolidação da paz deverá debater os instrumentos tradicionais de manutenção da paz e como eles podem atuar no caso de um conflito empreendido por um dos P5.
Responsabilidade de proteger (R2P) é um conceito de Direito Internacional, elaborado a partir dos trabalhos de Francis M. Deng (ex-ministro de Assuntos Estrangeiros do Sudão), que resulta da reação da comunidade internacional após grandes emergências humanitárias não evitadas por inação dos Estados nos anos 1990, como em Ruanda e nos Bálcãs. O debate internacional sobre uma conciliação entre soberania e proteção humana, iniciado pelo então secretário-geral (SGNU) da Organização das Nações Unidas (ONU), Kofi Annan, desafiou os Estados a tomarem ações conjuntas para realizar os princípios da Carta, o que resultou na Declaração do Milênio da ONU. Antes dos anos 1990, falava-se em dever de ingerência para a atuação de organização não governamentais (ONGs) em situações de emergência humanitária e conflitos, especialmente como apoio às populações impactadas. Já nos anos 1990, passou-se a pautar o debate em torno da intervenção humanitária, que, por sua vez, envolvia a atuação de Estados em outros Estados para proteger as populações de graves violações de direitos humanos. Outros termos também surgiram[4], como a soberania como responsabilidade[5], e foram levados à Comissão Internacional sobre Intervenção e Soberania Estatal (ICISS, na sigla em inglês), criada pelo Canadá, com co-presidências de Gareth Evans e Mohamed Sahnoun, que divulgou um relatório em 2001, chamado “A Responsabilidade de Proteger”, uma proposta de substituir o termo intervenção humanitária por R2P. Ademais, o relatório definiu três dimensões dessa responsabilidade: a responsabilidade de prevenir, agir e reconstruir[6].
A R2P foi adotada oficialmente pela Assembleia Geral das Nações Unidas (AGNU) durante a Cúpula Mundial, em 16 de setembro de 2005, pela resolução A/RES/60/1 (§§138-140). Ela expande a noção de soberania estatal para a responsabilidade de o Estado garantir a proteção da população contra genocídio, crimes de guerra, limpeza étnica e crimes contra a humanidade e coloca a responsabilidade primária de proteção de um povo nas mãos do próprio Estado, sendo a comunidade internacional, por meio da ONU, encarregada de uma responsabilidade residual, no caso de um Estado não querer ou ser incapaz de fazê-lo.