A atual situação da Organização Mundial do Comércio (OMC) é reflexo da dificuldade de dar respostas aos desafios do século XXI. Antes, o multilateralismo econômico-comercial funcionou por não ser muito multilateral – as rodadas do Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (GATT, na sigla em inglês) eram concluídas rapidamente pelo fato de as decisões serem tomadas por um número reduzido de países desenvolvidos. A reforma da OMC é necessária para que a organização se adapte à nova realidade internacional, assim como são necessárias (e advogadas pelo Brasil) as reformas de outras organizações internacionais pela mesma circunstância. No caso específico da OMC, a organização precisa fazer frente aos desafios de um novo cenário geopolítico e geoeconômico global de ascensão econômica chinesa, de aumento do protecionismo e de desengajamento multilateral dos Estados Unidos (EUA) – que foi maior no governo Trump).
A guerra comercial entre China e EUA é tanto consequência como causa desse descompasso entre a estrutura e as regras do sistema multilateral de comércio e a nova realidade geopolítica e geoeconômica. Ao mesmo tempo que o sistema foi incapaz de promover a progressiva adaptação chinesa e parece não dispor de meios para resolver divergências entre EUA e China, a guerra comercial aprofunda os problemas do sistema, mina suas ferramentas de solução de controvérsias, coloca em xeque a sua sobrevivência e torna mais premente a necessidade de sua reforma.
Trata-se de adaptar-se a um momento diferente do de sua criação – no caso do GATT, dentro do “liberalismo incrustado” da Guerra Fria, e, no caso da OMC, da universalização do (neo)liberalismo do pós-Guerra Fria. Para tanto, os princípios que basearam a formação da OMC, como a abertura comercial, a aplicação de políticas econômicas orientadas para o mercado e o livre comércio como vetor de promoção de renda, emprego e desenvolvimento, precisam ser revisitados à luz, principalmente, das características específicas da economia chinesa.
A esse respeito, o conceito de economia de mercado (isto é, as características de uma economia de mercado) passa a suscitar discussões, de maneira alinhada com temas como subsídios industriais, empresas estatais que participam do comércio internacional e transferência forçada de tecnologia. A preocupação com essas questões é compartilhada por outros membros, em especial a União Europeia (UE) e o Japão, que chegaram a entendimento trilateral com os EUA sobre as diretrizes para essa discussão, as quais podem redundar em novas regras substantivas e de transparência, mas também outros países desenvolvidos e em desenvolvimento, como o Brasil.
A reforma da OMC tem recebido especial atenção da diretora-geral (DG-OMC), a nigeriana Ngozi Okonjo-Iweala, e foi um dos temas centrais da XII Conferência Ministerial da OMC (MC12), realizada em junho de 2022, junto a agricultura, subsídios à pesca e resposta a pandemias. O outcome document da MC12 trouxe pontos importantes acerca do processo de reforma da organização. Aprovou-se um mandato de reforma, no seio de um processo liderado pelos membros, aberto, transparente e inclusivo, que faça face aos interesses de todos eles, inclusive questões de desenvolvimento. Pelo mandato, todo o processo será conduzido pelo Conselho Geral e seus órgãos subsidiários, que revisarão o progresso e considerarão as decisões a serem submetidas a aprovação na próxima Ministerial. Isso privilegia países com posição defensiva, como Índia e África do Sul, que querem manter o consenso. Ademais, aprovou-se um compromisso de reforma do Sistema de Solução de Controvérsias (SSC) para 2024, sem consenso acerca das mudanças a serem realizadas, inclusive no que diz respeito à manutenção ou não do Órgão de Apelação (OA).
Apesar dos impulsos em favor da reforma, não se trata de algo trivial. Pelo contrário, vive-se momento de crise do multilateralismo, em termos gerais, e do multilateralismo comercial, em particular. Desde a origem do sistema multilateral de comércio, com o GATT, o comércio global expandiu-se em mais de 300 vezes, representando mais de 60% do produto mundial. Esse progresso foi acompanhado por uma mudança de realidade institucional: se, durante o GATT, o número de participantes do sistema multilateral do comércio era menor e acordos plurilaterais eram permitidos, na OMC vigora, com raras exceções, a regra do consenso para o processo decisório[1] e o princípio do single undertaking para as negociações. A partir da virada do século, com a consolidação dos países em desenvolvimento como polo incontornável das negociações multilaterais, a consecução de resultados tornou-se mais difícil. A partir daquele momento, ficou claro que qualquer resultado baseado em single undertaking precisaria equilibrar, por meio de negociações cruzadas, os interesses muitas vezes contrários de diferentes grupos de membros (grosso modo, desenvolvidos versus em desenvolvimento), como fica claro nas discussões de acesso a mercados de bens (desenvolvidos preferiam negociar acesso a mercados de bens não agrícolas, enquanto em desenvolvimento preferiam negociar agricultura).
Por esse motivo, houve uma aposta em grandes acordos inter-regionais e foram poucos os resultados do sistema multilateral de comércio desde a Rodada Uruguai, como o Pacote de Bali, o fim dos subsídios às exportações agrícolas e a emenda ao Acordo sobre Aspectos dos Direitos de Propriedade Intelectual Relacionados ao Comércio (TRIPS, na sigla em inglês). A situação ficou mais evidente em Buenos Aires, na MC11, em 2017, em que o fracasso das negociações multilaterais foi acompanhado do lançamento de iniciativas plurilaterais, as quais são rechaçadas por alguns países, como Índia e África do Sul, sob alegação de incompatibilidade com os princípios do sistema multilateral, ao mesmo tempo que não são recebidas com muito entusiasmo pelos EUA. Apesar das expectativas criadas sobre a nova administração dos EUA na OMC, sob Joe Biden, houve poucos avanços práticos na postura de Washington desde então.
O processo de reforma da OMC também perpassa a reflexão sobre a questão do desenvolvimento na organização, o que implica as discussões sobre a futura aplicação do tratamento especial e diferenciado (TED). Países como Índia e China, bem como a maioria dos membros em desenvolvimento, rejeitam qualquer rediscussão das flexibilidades, seja vigentes, seja futuras. O mecanismo de monitoramento do TED, criado em Bali, que já se reuniu mais de uma dezena de vezes, redundou em nenhum resultado. Os EUA são o principal proponente da rediscussão da questão, tendo chegado a buscar, de maneira mais radical, durante a administração Trump, extinguir o TED, exceto (praticamente) para países de menor desenvolvimento relativo. Para tanto, adotou medidas unilaterais de pressão sobre um conjunto de membros, advogando indicadores próprios para determinar aqueles que deveriam, desde já, começar a renunciar a TED.
A discussão sobre a questão do desenvolvimento em termos gerais tem impacto não apenas na definição de flexibilidades nas negociações. Sua raiz está nas diferentes avaliações sobre a validade da Agenda de Desenvolvimento de Doha como mandato para as negociações na OMC. Diversos países desenvolvidos e também em desenvolvimento, como o Brasil, defendem que a Rodada Doha já foi superada e que a clivagem tradicional estrita entre países desenvolvidos e em desenvolvimento não mais faz sentido, porque as condições que a fizeram ser lançada se alteraram radicalmente (em especial, a realidade de alguns países em desenvolvimento, como China e Índia, alterou-se, o que implica que qualquer equilíbrio negociador precisaria ser alterado) de modo que se faz necessário, como parte do processo de reforma, revisitar todos os temas em negociação, sem tabus, para estabelecer um novo marco negociador daqui em diante. Países como Índia, China e África do Sul, por sua vez, insistem na validade da Agenda de Desenvolvimento de Doha. Índia e África do Sul, em particular, consideram que o engajamento em novos temas pressupõe a conclusão do mandato da Rodada Doha.
Independentemente de quem seja a responsabilidade, a OMC vive conjuntura de crise, e há necessidade urgente de reforma ambiciosa, antes que o sistema perca sua relevância. Para que se catalise esse processo, os membros da OMC deveriam buscar a resolução rápida das negociações em curso, ao mesmo tempo que busquem cenários positivos para o futuro, com níveis de ambição cada vez maiores. A conclusão exitosa da MC12 tem o potencial de resgatar a confiança na OMC, ao demonstrar que o sistema ainda é capaz de solucionar problemas. A MC12, contudo, não resolveu os maiores problemas do sistema; mesmo que tenha havido resultados e avanços na negociação, há a necessidade de uma reforma de escopo mais ambicioso para que se crie um sistema que condiga com a realidade hodierna, resolvendo os problemas nos três pilares antes que seja tarde demais.
O primeiro pilar central da OMC é a sua função negociadora, seja de questões relacionadas aos acordos existentes, seja para novos temas relacionados ao comércio (Artigo 3º, 2 do Acordo de Marraquexe). Desde sua criação, em 1995, houve poucos avanços no pilar negociador, em especial em razão dos princípios de single undertaking e de consenso.
As negociações sob a égide da OMC não obtiveram êxito em atualizar suas regras comerciais diante da nova realidade: